WT/DS245/R

日本の植物防疫法(Plant Protection Law)及び施行規則は、国内に存在しない検疫有害植物が付着している恐れのある植物の輸入を禁止しているが、以下の要件を満たす場合には輸入が解禁される。その要件とは、①代替措置の提案、②提案された措置の保護水準が輸入禁止に相当するものである、③輸出国政府は提案された措置が保護水準を達成するよう確保する、の３つである。

とくに火傷病感染の恐れのある米国産のりんご生果実の輸入については、農林水産省告示第３５４号とアメリカ合衆国産りんごに係る基準に基づき、以下の検疫措置が規定されている（以下、農林水産省のホームページ参照）。すなわち、①火傷病完全無病園地の指定、②輸出園地の周囲に５００ｍ幅の緩衝地帯を設置、③ 年３回（開花期、幼果期、収穫期）の園地検査の実施、④ 果実の表面殺菌、などである（植物防疫法、植物防疫法施行規則、告示などについては農林水産省植物防疫所のホームページを参照）。

２．関連する国際基準など

ＦＡＯ（国際食糧農業機関）のＩＰＰＣ（国際植物防疫条約）は、植物防疫を目的とし、検疫措置に関する国際基準(International Standards for Phytosanitary Measures (ＩＳＰＭ))の策定を行っている。本件で問題となったのは、ＩＳＰＭ２とＩＳＰＭ１１で、ＩＳＰＭ２は病害虫危険度解析(pest risk analysis (ＰＲＡ))の一般的指針を、ＩＳＰＭ１１は解析の実施に関する指針を定めている。

パネル決定の分析（()内の数字は段落番号）

１．先決問題

パネル審査の順序(Approach followed by the Panel)

パネルは、以下のような順序で審査を行うと述べた(8.4)。①本件で問題となっている検疫措置と産品の特定、②手続的事項の検討、③ＳＰＳ協定２．２条及び５．７条の審査、④ＳＰＳ協定５．１条の審査（ＳＰＳ協定２．２条及びＳＰＳ協定５．７条違反を認定した場合、ＳＰＳ協定５．１条の審査は行う必要はないが、ＤＳＢ（紛争解決機関）勧告による効果的な紛争解決を確保するため、ＳＰＳ協定５．１条についても審査することとする）、⑤ＳＰＳ協定７条及び附属書Ｂの審査。

本件で問題となっている検疫措置と当該検疫措置の対象産品(The measure at issue and the product subject to this measure)

パネルは、Australia – Salmon上級委報告を引用しつつ、本件で問題となっている措置は複数の要件からなるひとつの検疫措置としてまとめて審査すると述べた(8.11-20)。

　パネルは、米国の主張を認め、米国産りんごには以下の義務が課されていると述べた。①米国農務省（ＵＳＤＡ）が指定した火傷病無病園で生産すること、②輸出園地の樹木が感染していない、宿主植物でないこと、③輸出園地の周囲に５００ｍ幅の緩衝地帯を設置すること、④年３回園地検査を実施すること、⑤果実の表面殺菌を行うこと、⑥果実の包装箱の殺菌を行うこと、⑦梱包施設の内部を殺菌すること、⑧日本向け果実を他の果実から隔離すること、⑨火傷病に感染しておらず、また塩素処理の実施されたことが証明されていること、⑩日本政府が証明書を確認しかつ梱包施設を検査すること(8.21-25)。

パネルは、本件検疫措置の対象産品について、ＳＰＳ協定に基づき公平な審査を行うためには、米国の主張するような「成熟した無症状のりんご(mature, symptomless apple fruit)」ではなく単にりんご(apple fruit)を対象産品とみなすべきだと述べた(Without prejudice to our discussion of the merits of this case, we feel bound at this early stage of our reasoning not to prejudice our conclusions by unduly restricting the scope of our findings to mature, symptomless apple fruit.)(8.30-34)。

立証責任(Burden of proof)

パネルは、ＳＰＳ協定の立証責任についてEC – Hormones上級委報告で示された原則が適用されることを確認し、火傷病無病地域(pest free territory)である日本における情報が米国よりも少ないことを認めつつも、米国に立証責任を転換したりより重い立証責任を課すことは出来ないと述べた(8.41-48)。

パネルはまた、パネル設置後利用可能になった証拠について、原則として第１回口頭審理までに提出された証拠については、他方の当事国が見解を述べる機会を有していた限りこれを拒否しないと述べた(8.49)。

パネルは、実際にどの程度の証拠が必要かについては、各申立ごとに判断すると述べた(8.50-51)。

日本からの先決的決定の要請(Japan’s requests for preliminary rulings)

　日本は、米国が提出した証拠の一部をパネルの審査対象から除外するよう求めていた。パネルは、パネルに問題の客観的な評価を行うことを求めたＤＳＵ１１条に言及しつつ、日本の要請を認めなかった(8.55-56)。

　日本は、米国が協議要請の中で言及していなかった申立及び第１回意見書の中で言及していなかった申立について、パネルの審査対象から除外するよう求めていたが、パネルはいずれの主張も認めなかった(8.59-66)。

２．ＳＰＳ協定２．２条(Article 2.2 of the SPS Agreement)

ＳＰＳ協定２．２条に基づく検疫措置の審査に関するパネルのアプローチ(Approach of the Panel with respect to the review of the Phytosanitary measure at issue under Article 2.2 of the SPS Agreement)

　パネルは、本件で争われているのは日本のりんご検疫措置が「十分な科学的証拠なしに(without sufficient scientific evidence)」維持されているか否かであると述べた上で、「十分な科学的証拠なしに」維持されているか否かを審査する際のパネルのアプローチについて、次のように述べた。①パネルは、日本の検疫措置のＳＰＳ協定２．２条整合性を審査した後で、この措置がＳＰＳ協定５．７条により正当化されうるとの日本の主張を審査する(8.80)、②ＳＰＳ協定２．２条に基づき、日本の措置が「十分な科学的証拠なしに」維持されているか否かを審査するためには、以下の５点を審査しなければならない、すなわち(i)成熟した無症状のりんごという概念が科学的に妥当か、またパネル審査を成熟した無症状のりんごへの措置適用に限定することが妥当か否か(as a preliminary matter, whether the notion of mature, symptomless apple fruit is scientifically supported and whether it is appropriate to restrict our examination of the measure at issue to its application to mature, symptomless apples)、(ii)成熟したりんごが火傷病に感染するか(whether mature apple fruit can be infected)、(iii)成熟したりんごに内生菌が見られるか(whether endophytic bacteria may be found in mature apple fruit)(iv)成熟したりんごが着生菌を寄生させているか(whether mature apple fruit may harbour epiphytic bacteria)(v) 内生菌又は着生菌を寄生させているあるいはこれらの菌に感染しているりんごが日本で�の感染源となりうるか(whether infested or infected apple fruit harbouring endophytic or epiphytic bacteria can complete the fire blight transmission pathway, i.e. whether the bacteria can survive commercial handling, storage and transportation and whether, once it has entered Japan, it can transmit the bacteria to host plants at a receptive stage (apple as a pathway))(8.89)、③「科学的証拠」について、「直接」証拠か「間接」証拠にかかわらず、科学的な方法で収集された証拠は「科学的」証拠であり、それ以外の方法で収集した情報は「科学的」証拠ではない (the evidence to be considered should be evidence gathered through scientific methods, excluding by the same token information not acquired through a scientific method)、また「証拠」には充分な裏づけのない情報や証明されていない仮説は含まれない(excludes in essence not only insufficiently substantiated information, but also such things as a non-demonstrated hypothesis)、さらに状況証拠は利用可能な科学的証拠に照らしつつ検討しなければならない(8.91-99)、④「十分な」という基準について、Japan – Agricultural Products II上級委報告によれば、十分性基準は問題となっている検疫措置（りんごの輸入制限）と検疫措置が対象としている危険についての「科学的証拠」との間に適切な関係、すなわち合理的あるいは客観的な関係(rational or objective relationship)があることを求めており、米国はそのような関係がないことを立証する責任を負う(8.101-103, 105-106)。

ＳＰＳ協定２．２条に基づく本件検疫措置の審査における「成熟した無症状の」りんごという概念の意義(Preliminary question: the relevance and consequences of the notion of “mature, symptomless” apple fruit in the assessment of the phytosanitary measure at issue under Article 2.2)

　パネルは、次のような理由で、成熟した無症状のりんごの輸入に関する危険とその他のりんごの輸入に関する危険とを分けて、火傷病の感染に関する証拠を検討する、と述べた(it is not only useful, but also relevant to differentiate, in our assessment of the evidence regarding transmission of the disease, between the risks related to physiologically mature and apparently healthy apple on the one hand, and the risks related to other apples (immature, mature, but damaged) on the other hand, even if the latter may only accidentally enter the territory of Japan)。①りんごが成熟しているか否かを区別することは科学的に可能であり、さらに成熟しているか否かによって火傷病感染の危険度が異なる（成熟している果実は感染の危険度が低い）(8.113-115)、②感染した果実には症状が現れるし、また症状はないが外部に菌が付着していた果実が後にその外部の菌に感染した例も報告されていないことから、症状があるか否かもＳＰＳ協定２．２条の審査に関連する(8.116-118)、③ミスや違法行為によって感染した果実が輸入される危険についても考慮に入れることができる(8.119-121)。

成熟した無症状のりんごの寄生・感染(Infestation and infection of mature, symptomless apple fruit)

　パネルは、次のように述べて、成熟した無症状のりんごが火傷病を発症させる菌を寄生させているあるいは火傷病に感染しているという十分な科学的な証拠がないと結論した。①パネルが助言を得た専門家は、成熟した無症状のりんごが内生菌を寄生させていることはないと述べており、これを覆す十分な証拠がない(8.125-128)、②パネルが助言を求めた専門家によれば、成熟した無症状のりんごが火傷病の感染源となりうるだけの着生菌を寄生させているという十分な科学的証拠がない(8.134-136)、③パネルの得た証拠や専門家の助言によれば、成熟した無症状のりんごが火傷病に感染しているとは考えにくい(unlikely)(8.138-139)。

米国から輸入したりんごにより日本に火傷病が侵入、定着、蔓延する危険性(Risk of entry, establishment or spread of fire blight within Japan by imported US apple fruit(apple fruit as a pathway))

　パネルは、次のように述べて、米国から輸入したりんごにより日本に火傷病が侵入・蔓延するという十分な科学的証拠はないと認めた。①専門家の助言によれば、重度に火傷病に感染した園地からの輸出は控えるべきではあるが、成熟した無症状のりんごが火傷病侵入、定着、蔓延の原因になる危険性は無視しうる(negligible)ものである(8.147-153)、②一方、成熟した無症状のりんご以外のりんご、特に火傷病に感染したりんごは火傷病の原因となる菌を寄生させており、このようなりんごを通じて日本に火傷病菌が侵入することは考えられる(8.154-157)、③火傷病に感染したりんごがミスや違法行為により日本に輸入される危険性は小さいものの、日本はこのような危険性を考慮に入れることができる(8.160-161)、④しかし、日本に輸入された火傷病に感染したりんごが、日本における火傷病の定着・蔓延の原因になることについては、十分な科学的な証拠が示されていない(8.163-168)。

中間結論(Intermediate conclusion)

　パネルは、以上を踏まえ、りんごが日本において火傷病を定着・蔓延させる可能性については（ゼロではないものの）十分な科学的証拠がないと結論した(8.169-176)。

本件検疫措置のＳＰＳ協定２．２条整合性(Conformity of the phytosanitary measure at issue with Article 2.2 of the SPS Agreement)／ＳＰＳ協定２．２条に関する暫定的結論(Provisional conclusion on Article 2.2 of the SPS Agreement)

　パネルは次のように述べて、本件検疫措置が「十分な科学的証拠なしに」維持されていると結論した。①ＳＰＳ協定２．２条によれば、検疫措置と科学的証拠との間に合理的あるいは客観的な関係がなければならないが、上述したような科学的証拠によれば危険性が無視しうるものであるということと、本件検疫措置を構成する諸要件の性質を考慮すると、本件措置は明らかに危険性に均衡していない(Given the negligible risk identified on the basis of the scientific evidence and the nature of the elements composing the phytosanitary measure at issue, the measure on the face of it is disproportionate to that risk)(8.177-181)、②とりわけ、輸出園地の周囲に５００ｍ幅の緩衝地帯を設置するという要件、年３回園地検査を実施するという要件については、科学的証拠との合理的あるいは客観的な関係がない(8.185-191, 195-197)。

　パネルは、ＳＰＳ協定２．２条に関する最終的な結論を出す前に、本件検疫措置がＳＰＳ協定５．７条によって正当化されうるか否かを検討する、と述べた(8.200-202)。

３．ＳＰＳ協定５．７条(Article 5.7 of the SPS Agreement)

　パネルは、次のように述べて、本件検疫措置がＳＰＳ協定５．７条によって正当化されず、したがってＳＰＳ協定２．２条に違反していると結論した。①Japan – Agricultural Products II上級委報告によれば、ＳＰＳ協定５．７条により措置を正当化するためには、日本は以下のことを立証しなければならない、すなわち(i)措置が「関連する科学的証拠が不十分な」状況において適用されていること(The measure is imposed in respect of a situation where “relevant scientific evidence is insufficient”)、(ii)措置が「入手可能な適切な情報」に基づき採用されていること(the measure is adopted on the basis of “available pertinent information”)(iii)措置を採用する加盟国が「一層客観的な危険性の評価のために必要な追加の情報を得るよう努め」(“seek[s] to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk”)(iv)「適当な期間内に当該衛生植物検疫措置を再検討」している“review[s] the … measure accordingly within a reasonable period of time”)(para.8.212-213)、②ＳＰＳ協定５．７条の「関連する科学的証拠」とは、２．２条の「科学的証拠」とは異なり、日本の立場を支持する証拠のみならず日本と逆の立場に関する証拠も含み(not only evidence supporting Japan’s view, but also evidence supporting other views)、争われている検疫問題（本件ではりんごを通じた火傷病伝染の危険性）に関する一般的な証拠を意味すると解され(“insufficient relevant evidence” is meant to refer to evidence in general on the phytosanitary question at issue, in this instance the risk of transmission of fire blight through apple fruit)、本件においてはそのような証拠が多くあり、５．７条に規定されるような証拠が不十分な状況とはいえない(8.214-219)、③仮に、日本が主張するように、ＳＰＳ協定５．７条の「関連する科学的証拠」が検疫問題のある特定の側面に関する証拠を意味するとしても、本件において証拠が十分にあるという結論は変わらない(8.220)、④以上より、日本の措置はＳＰＳ協定５．７条により正当化することができず、２．２条違反している(8.223-224)。

４．ＳＰＳ協定５．１条及び５．２条(Articles 5.1 and 5.2 of the SPS Agreement)

パネルは、ＳＰＳ協定５．１条には、「危険性の評価(an assessment of risks)」を行う義務と、「危険性の評価に基づいてＳＰＳ措置をとる(that Members ensure that their SPS measures are based on such an assessment)」義務の２つの要素が含まれているとし、まず日本が「危険性の評価」を行ったか否かを検討すると述べた(8.233-234)。

日本の危険性評価(Japan’s risk assessment)

　パネルは、本件においては以下のような基準に基づき危険性の評価に関する審査を行うと述べた。①ＳＰＳ協定附属書Ａパラ４によれば、危険性の評価とは次のようなものである、(i) 適用し得る衛生植物検疫措置の下での輸入加盟国の領域内における有害動植物や病気の侵入、定着、蔓延の可能性並びにこれらに伴う潜在的な生物学上の及び経済的な影響(the likelihood of entry, establishment or spread of a pest or disease within the territory of an importing Member according to the sanitary or phytosanitary measures which might be applied, and of the associated potential biological and economic consequences)の評価、(ii)危険性の評価が「それぞれの状況において適切なもの」であるか否か(whether this risk assessment is “as appropriate to the circumstances”)の評価、(iii)「関連国際機関が作成した危険性の評価の方法を考慮」しているか否か(whether the risk assessment takes “into account risk assessment techniques developed by the relevant international organizations”)の評価(8.236)、②「それぞれの状況において適切なもの」という基準について、本件における状況とは日本に火傷病がないという事実のほか、いったん火傷病が侵入すれば蔓延しやすいという気候条件(the fact that Japan is considered to be fire blight-free, as well as its specific climate conditions, which make it a potentially favorable environment for the spread of fire blight, should the disease enter the country)が含まれる(8.240)、③「関連国際機関が作成した危険性の評価の方法を考慮」しているか否かの基準について、パネルは日本のＰＲＡが、ＩＰＳＭ２及びＩＳＰＭ１１に示されているような方法で、りんごによる火傷病の侵入、定着、蔓延が起こりうる経路やそのような侵入、定着、蔓延が現実に起こる蓋然性について十分に特定し評価しているか(whether Japan’s PRA sufficiently identifies and assesses, as suggested under both instruments, the possible pathways for the introduction and spread of fire blight through apple fruit and the likelihood/probability for their being realized)を審査する(8.241-244)。

　パネルは、次のように述べて、日本のＰＲＡがＳＰＳ協定５．１条に規定される危険性の評価の要件を満たしていないと結論した。①危険性の評価に関する審査の対象とすべき事実関係としては、日本が実施した最新のＰＲＡである１９９９年のＰＲＡが中心となるが、事後的な情報などそれ以外の要素についても含まれる(8.246-249)、②これまでの上級委員会報告によれば、ＳＰＳ協定５．１条の危険性評価とは、以下のようなものでなければならない、すなわち、(i)加盟国が領域内における侵入、定着、蔓延を防ごうとしている病気と、これらに伴う潜在的な生物学上の及び経済的な影響の特定(identify the diseases whose entry, establishment or spread a Member wants to prevent within its territory, as well as the potential biological and economic consequences associated with the entry, establishment or spread of these disease)、(ii)そのような侵入、定着、蔓延や、これらに伴う潜在的な生物学上の及び経済的な影響に関する蓋然性の評価(evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases, as well as the associated potential biological and economic consequences)、(iii) 適用し得る衛生植物検疫措置の下での病気の侵入、定着、蔓延の蓋然性の評価(evaluate the likelihood of entry, establishment or spread of these diseases according to the SPS measures which might be applied)(8.250)、③②(ii)について、日本のＰＲＡは、火傷病が日本に侵入する可能性に関する一般的な評価を行うのみで、本件で問題となっているりんごに十分に特定した評価とはいえない (8.266-271)、④また、附属書Ａパラ４によれば、蓋然性の評価とは単なる可能性の指摘ではなく(evaluation of likelihood involves more than a mere identification of “possibilities”)、侵入の見込みを評価(assessment of probability of entry)しなければならず、上級委員会によれば見込みとは可能性よりも高い要件を課していると考えられ (probability implies a higher degree or a “threshold of potentially or possibility”)、この点日本は蓋然性の度合いについての評価を行っていない(8.272-279)、④②および③より、日本のＰＲＡはＳＰＳ協定５．１条及び附属書Ａパラ４に基づく危険性の評価を行っているとはいえない(8.280)、⑤②(iii)について、日本は現に採用した措置以外にとりうるＳＰＳ措置を検討していないし、またＰＲＡで検討したＳＰＳ措置（現に採用した措置）についても十分な蓋然性の評価を行ったとはいえない(8.281-289)。

措置が危険性の評価「に基づいて」いるか(Is the measure “based on” a risk assessment?)

　パネルは、日本のＰＲＡがＳＰＳ協定５．１条に規定される危険性の評価の要件を満たしていないと結論したことから、当然に日本の措置は危険性の評価「に基づいて」いないと結論した(8.291)。

５．ＳＰＳ協定５．６条(Article 5.6 of the SPS Agreement)

　パネルは、すでにＳＰＳ協定２．２条違反を認定したことから、訴訟経済の観点からＳＰＳ協定５．６条については審査しないと述べた(8.300-304)。

６．ＳＰＳ協定７条及び附属書Ｂ(Article 7 and Annex B of the SPS Agreement)

　日本は、１９９７年に植物防疫法に基づく火傷病関連ＳＰＳ措置について通報を行っているが、この通報には本件で問題となった措置（農林水産省告示第３５４号とアメリカ合衆国産りんごに係る基準）が含まれていなかった(8.311-312)。これに対して米国は、日本がＳＰＳ協定７条に違反したと主張していた。

　パネルは、次のように述べて、米国の主張を退けた。①ＳＰＳ協定７条違反を立証するには、通報されなかった措置が問題となっている産品の市場アクセス条件に影響を与えていることを証明しなければならないが、米国はそのような証明をしていない(8.313-318)、②農林水産省告示第３５４号は市場アクセス条件に重大な影響を与えるものではなく、日本は通知する義務を負わないし、基準についても市場アクセス条件に影響を与えるものかどうかは判断しがたく、これについて日本が通知する義務を負ったと結論することはできない(8.319-326)。

７．その他(Article XI of GATT 1994; Other Claims Included in the Request for Establishment of the Panel)

　パネルは、日本の措置のＳＰＳ協定違反を認定したことから、米国のその他の申立（１９９４年のＧＡＴＴ１１条、農業協定４．２条、ＳＰＳ協定２．３条、５．３条、５．５条、６．１条、６．２条、非違反）については検討する必要がないと述べた(8.330-336)。

パネルの